当基于既有土地复垦监管体制下上下级组织关系所形成的预设权威，在凸显被惩戒人向度下的认同及参与前提下，设定奉行合议制的土地复垦监管人员惩戒委员会。

[23][德]罗伯特•阿列克西著：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社2002年版，第311页。事实上，所涉各类监管部门各自的监管事项范围、监管重心及利益焦点皆有所不同，若未能在鼓励协商要素指引下确立相对清晰、完备的监管部门协同规范，只会让协同配合流于形式，而出现因边界清晰、职能明确与实践中公共事务需要跨部门处置的情形形成相互龃龉的格局[29]。

土地复垦监管机构治理条款主要涉及相关监管机构的人员管理与责任保障事项，基于所涉法律机构参与性的权威要义检视该类条款，发现其在任职保障、框架性制裁规范设定上存在缺失。各类土地复垦监管职能部门即是该类在职培训的组织方，既可由前述土地复垦监管联席会议来牵头组织相关职能部门监管人员统一培训，也可由相关职能部门各自组织其监管人员分散培训。许宗力：《独立机关——我国台湾地区行政组织法的难题》，《行政法学研究》2015年第3期。学科专业知识则占权重比的40%。[60]赵谦：《依法规范土地整理监管》，《人民日报》2014年10月14日，第7版。

国土部门当就土地复垦义务人编制的土地复垦方案内容与上报的土地复垦义务履行情况，从形式要件、实质要件这两个方面实施全程监管。（一）鼓励协商要素指引下确立土地复垦监管部门协同规范 所确立的土地复垦监管部门协同规范即是在横向协商式协同理念指引下，就土地复垦各环节监管中鼓励协商所涉协同部门的职责事项、协商范围予以规制的相关法律规范。基于此，应将一号文件所述的资格权理解为农民基于其成员资格而专享的宅基地使用权。

这些举措都有助于在集体经济组织内部适当调节宅基地用于经营后可能带来的收益差距，既丰富了土地所有权的实现途径，又通过市场化手段促进了集体土地和资源（例如集体的山水林湖等旅游资源）收益在成员间的共享。此种封闭性与开放性的平衡，是在坚持集体所有制下为宅基地资源配置引入市场机制所需要的。其宅基地共建共享的含义是：在规划和总量管控下，允许一户或多户农户以合法宅基地使用权独资或联合，与社会资本合作共建共享居住、商住或经营，通常是由农户一方提供宅基地，社会资本一方提供资金并负责建设，建成后的房产权利由农户和社会资本按照协议的约定共享。（３）此种权利期限届满后回复至农户手中，而集体建设用地使用权期限届满后回复至土地所有权人。

虽然从全国平均数看，农户一户多宅的比例并不高，但从局部看，部分地区 一户多宅和农房闲置程度严重，甚至形成空心村。对试点地方盘活闲置宅基地和农房的做法进行梳理，分析其法律关系，对于我们探讨宅基地三权分置的法律内涵和实现途径颇有意义。

在出资方的建设用地使用权期限届满后，土地权利归还给农民，农民重新享有针对整宗宅基地的完整的宅基地使用权，地上房产则按双方协议处理。宅基地租赁权作为一种产生于租赁关系的债权，无需进行不动产登记，但出于政府管理的需要，可以进行备案登记。进入专题： 宅基地 三权分置 农村土地 。出租需取得集体经济组织（村民小组）书面同意。

依据法律关系和农户宅基地权利变动方式之不同，可以将试点实践中采用的盘活闲置宅基地和农房的法律途径归纳为五种： 1.农户退出宅基地 动员农户退出闲置宅基地，是此次改革试点中普遍采用的方式。换言之，农户对宅基地享有的权益既包括在实际取得宅基地之前确认其分配资格并实际落实其资格权，也包括在实际取得宅基地后享有作为用益物权的宅基地使用权这样一种实实在在的财产权利。在乡村振兴的背景下，盘活这些闲置的宅基地和农房，无论是对于提高土地利用效率、为乡村产业发展提供用地空间，还是对于增加农民土地财产性收入，均有积极意义。协商不成的，添附物归农户，由农户参考残余价值状况对宅基地经营权人予以适当的折价补偿。

在权利分离方式下，对社会主体的取得的权利，泸县的共建共享探索直接采用了集体建设用地使用权 的称谓。尤其是宅基地使用权作为《物权法》所确立的用益物权类型，其权利名称和权利内容都已法定，实践生活中对其权利内涵也形成了固定的认识。

在农户出租宅基地的情形，农户和社会主体之间的权利义务关系可以依据租赁合同的规定确定，界定宅基地租赁权的权能并不困难。但在城镇化推进的过程中，大量农民进城打工甚至进城定居，农村常住人口大量减少，而宅基地退出却缺乏有效的途径，导致大量宅基地常年闲置。

宅基地经营权的设立和变动均需要按照物权法中物权变动的规则进行登记。除此之外，一些地方为了防范工商资本下乡圈地的风险，对同一主体取得宅基地的面积或者宗数做出限制，笔者认为这种限制思路具有实践价值，具体标准可以由各个地方因地制宜规定。其优点是明显的：农户并不需要退出宅基地使用权，社会主体却能够取得较长期限内的用益物权属性的宅基地利用权利，从而既保障农户不失去宅基地，又能够满足社会主体对宅基地长期和稳定的利用需求，因此其兼具转让和出租的优点，同时克服了二者的缺点。有鉴于此，对宅基地用于经营性用途的，由土地所有权人收取土地增值收益调节金存在必要性和合理性，收取的调节金一方面用于村庄公共服务供给和村庄环境改善，另一方面作为集体资产收益用于增加农民财产性收入。三、宅基地三权分置的制度设计 （一）科学设置权利名称和权利结构 1.宅基地三权分置应有的名称设置和权利结构 在现行法上，农民集体和农户对宅基地享有的权利已经存在法定的名称，前者为宅基地所有权，后者为宅基地使用权。（四）土地所有权实现与收益调节 在宅基地实行三权分置并扩展至经营功能后，因各种历史原因形成的宅基地占有不均带来的利益差距会被放大，宅基地在区位优势上的差距也会被显化。

对于不能取回或者与土地分离后将造成价值极大贬损的善意添附物，宅基地经营权人可以与农户协商折价处理。这些探索实践表明，将宅基地的功能扩展至经营性用途，既是实践自发产生的客观需求，也是为在农村发展新产业新业态、促进一二三产业融合发展提供用地保障的重要途径。

第二，对宅基地用于经营性用途收取土地增值收益调节金。结语： 宅基地三权分置的真正内涵是在农户不丧失宅基地使用权的基础上同时让社会主体取得利用宅基地的权利，从而使得同一宗宅基地上的权利由农民集体、农户、社会主体三者分享。

如果在宅基地经营权流转期间内，宅基地被征收，宅基地经营者的权利如何保障？笔者认为：第一，地上建筑物、构筑物和其他附着物等，是宅基地经营权人投资建造的，征收补偿中此部分对应的价值补偿应当归属于宅基地经营权人。具体做法为：对于利用宅基地上的住房从事客栈、餐饮等经营性活动，或将宅基地以出租、入股等方式从事经营性活动的，按宅基地现有使用面积，由集体经济组织收取土地收益调节金。

二是租赁权作为一种相对权，权利的独立性较弱，在租赁权受到第三人侵害的场合，承租人往往需要借助出租人的力量来寻求保护，而无法独立寻求救济。（２）此种土地权利在可得利用的方式上要考虑宅基地的区位和原有状况从而在用途管制上需要受到更多限制，例如其用途和经营业态不得影响周边农户的生活居住，不得违反规划用于建设别墅和私人会所等。笔者认为，虽然社会主体取得的宅基地权利与集体建设用地使用权有诸多类似之处，例如取得主体均无身份限制、均有使用期限、均可用于经营性用途、均属于用益物权，但同时也不可忽视该权利与集体建设用地使用权存在的重大不同：（１）此种权利是从宅基地使用权中派生出来，而集体建设用地使用权是从土地所有权中派生出来。由于宅基地是无偿分配的，基于 不占白不占的心理，一旦符合分户和申请条件，农民都会积极分户并申请获得宅基地。

如果错误认为农户只享有宅基地分配资格而不能实际占有使用宅基地，则既是对三权分置的误解也是对农民土地权利的侵害。资格权作为取得宅基地使用权的前提条件，与农民的集体经济组织成员身份如影随形，但它本身只是取得宅基地使用权的前提条件，其与宅基地使用权并非相伴而生的关系，前者也不是后者的组成部分。

在权利分离后转让的情形下，社会主体取得的宅基地权利属于物权，权利内容受到更多法定要素约束但权能效力更强。（二）传统转让方式在宅基地资源配置中失灵 对于一般性的可以自由流动的财产而言，通过保障自由交易即可实现市场机制对资源的优化配置。

第三，一号文件所述的使用权应理解为对宅基地实际予以占有使用的权利，强调的是宅基地的实际使用，而非指宅基地使用权。共享的具体方式为：出资方获得部分房屋的所有权和对应分摊土地部分的一定年限的集体建设用地使用权，商业40年，住宅70年，地方政府为其进行房屋所有权和集体建设用地使用权的不动产统一登记，出资方取得的不动产权利在使用期限内可以转让、租赁和抵押。

二、宅基地三权分置的法律内涵和实现途径 现有法律框架下的宅基地权利配置状态呈现为农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权的两权分离形态，宅基地三权分置则是要实现农民集体、农户、社会主体三方对宅基地权利的分享，那么从法律途径上如何实现这种权利的重新配置呢？ （一）试点实践中宅基地盘活利用方式的法学分析 宅基地三权分置政策作为深化宅基地制度改革的举措，是从前期宅基地制度改革的试点实践经验中总结提炼出来的。宅基地扩展至经营性用途在给农户或者其他经营主体带来经营收入的同时，也存在一定的负外部效应，例如增加村庄环境负荷，增加村庄排水、排污、垃圾处理、道路养护、治安维护等村庄公共服务负担，而村庄的这些公共服务供给通常是由集体资产来供给的。调研表明，宅基地上已经出现了餐饮客栈、咖啡茶馆、文化创意产业、养老居住、互联网办公等多样化用途，各地可以结合其宅基地是否位于生活聚集区、周边环境和配套设施建设情况等不同情形，制定具体的管理办法。某个村庄在宅基地分配环节是否实行宅基地择位竞价，需要充分尊重农民意愿，建议在市场化程度高和土地区位优势差距明显的地方，可以在尊重农村集体经济组织意愿的基础上在宅基地分配环节实行有偿选位或者择位竞价，所得收益作为集体资产收益归属于农村集体经济组织。

此种模式的实质是宅基地权利的二次分离：农民集体从土地所有权中分离出作为用益物权的宅基地使用权并让渡给农户，农户再次从宅基地使用权中分离出另外一个也具有物权属性的子权利并让渡给社会主体，当然这一子权利的权能范围和权利效力比宅基地使用权弱，而且具有期限限制。实践中已经探索出了两种很好的做法：一是以义乌市为代表，在宅基地分配环节设计的宅基地有偿选位（择位竞价）制度，通过宅基地有偿选位消除农户间在分配宅基地时因地理位置差异带来的利益失衡。

从语义上分析，三权分置所对应的权利配置模式应该是农民集体、农户、社会主体三方分享宅基地权利，从而形成三个主体同时针对一宗宅基地享有三种不同权利的产权配置格局。由此可见，在农户出租宅基地的情形下，宅基地的权利事实上由农民集体、农户、社会主体三者共享，社会主体获得的是作为宅基地债权性利用权的宅基地租赁权。

从更宏观的价值层面看，宅基地三权分置实则是要实现农村宅基地资源配置中封闭性与开放性的平衡：一方面坚持宅基地使用权的成员福利保障功能和取得的成员身份限制。2.农户出租宅基地 从实践来看，无论是否是改革试点地方，宅基地和农房出租的情形大量存在，在大城市周边的乡村和一些具有优势资源地区（例如旅游热点地区）尤其普遍。